Um die Erderwärmung zu verlangsamen, müssen viele Staaten einen Beitrag leisten. Wie wirksam ist das Pariser Abkommen?
Die vergangenen sieben Jahre waren die heißesten seit Beginn der Wetteraufzeichnungen. Die Auswirkungen des Klimawandels spüren wir bereits durch häufigere Starkregen, Hitzesommer und Stürme. Steigt die Erderwärmung weiterhin so schnell, werden der Anstieg des Meeresspiegels und immer häufigere Extremwetterereignisse Teile der Welt unbewohnbar machen. Die Weltgemeinschaft hat sich deshalb bei der Klimakonferenz 2015 in Paris nach zähem Ringen darauf verständigt, die durchschnittliche Erderwärmung auf weniger als zwei Grad zu begrenzen. Das Pariser Abkommen wurde bis heute von 192 und damit fast allen Staaten der Welt in nationales Recht umgesetzt.
Auf konkrete gemeinsame Maßnahmen zur Erreichung des Zwei-Grad-Ziels konnten sich die Vertragsstaaten allerdings bislang nicht einigen. Stattdessen setzen sie auf Verfahrensregeln und Transparenz durch die Offenlegung freiwilliger nationaler Beiträge: Jeder Staat gibt eine Erklärung ab, in der er seine Klimaschutzbeiträge definiert und geplante sowie ergriffene Maßnahmen beschreibt. Alle fünf Jahre soll jeder Staat seine „NDCs“ (nationally determined contributions) aktualisieren und die Beiträge zum Klimaschutz erhöhen. Die erste Bestandsaufnahme aller Beiträge ist für 2023 anvisiert.
Erste Analysen zeigen jedoch: Die angekündigten Beiträge zum Klimaschutz werden voraussichtlich nicht ausreichen, um dauerhaft unter dem Zwei-Grad-Ziel zu bleiben. Die Klimaschutzanstrengungen der Staaten müssen also ambitionierter werden. Ein interdisziplinäres Team aus Rechtswissenschaftlerinnen und Ökonomen der HTWK Leipzig, der Hochschule Bochum, des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) Mannheim und des Instituts für ökologische Raumforschung Dresden hat vor diesem Hintergrund gemeinsam untersucht, wie wirksam die vereinbarten Regeln des Pariser Abkommens sind und durch welche Maßnahmen die Wirksamkeit verbessert werden könnte.
Klimaschutzverhandlungen als soziales Dilemma
„Das grundlegende Dilemma ist, dass Klimaschutz ein globales öffentliches Gut ist: Alle profitieren davon, wenn die Erderwärmung eingedämmt wird. Die dafür nötigen Maßnahmen verursachen allerdings erhebliche individuelle Kosten. Deshalb ist es aus Sicht der einzelnen Staaten am günstigsten, wenn andere mehr in den Klimaschutz investieren als man selbst“, erklärt Bodo Sturm, Ökonomieprofessor an der HTWK Leipzig. Sturm hat untersucht, wie sich die Vorgabe des Pariser Abkommens, die eigenen Anstrengungen kontinuierlich zu erhöhen, auf die Höhe der nationalen Beiträge auswirkt. Seine Vermutung: Dieses Fortschrittskriterium ist kontraproduktiv. Um das zu belegen, entwarf er gemeinsam mit seinem Kollegen Dr. Carlo Gallier vom ZEW Mannheim ein Experiment.
Dabei konnten 340 Probandinnen und Probanden über fünf Runden etwas Geld erspielen. Sie bekamen ein eigenes Budget, das sie für sich behalten oder in einen gemeinsamen Topf abgeben konnten. Je voller der gemeinsame Topf, desto mehr sprang für alle heraus. Ein Drittel der Teilnehmenden konnte fünf Runden lang frei seinen Einsatz wählen, ein Drittel durfte von Runde zu Runde seinen Einsatz nicht verringern und ein Drittel musste, wie im Pariser Abkommen, von Runde zu Runde mehr Geld in den gemeinsamen Topf werfen. „Wir beobachten einen deutlichen und statistisch signifikanten Effekt“, fasst Sturm die Erkenntnisse zusammen: „Die Spielenden reduzieren zu Beginn des Spiels ihre Beiträge für das Gemeinwohl, wenn sie in Zukunft ihre Beiträge nicht absenken dürfen oder höhere Beiträge leisten müssen.“ Zwar führen solche Spielbedingungen im Verlauf zu steigenden Beitragsniveaus. Dieser Anstieg ist aber nicht stark genug, um die Effizienzverluste zu Beginn auszugleichen.
Für die internationale Klimapolitik bedeutet das: Das Fortschrittskriterium, nach welchem alle Staaten ihre Anstrengungen alle fünf Jahre verstärken müssen, schadet möglicherweise mehr als es nutzt. „Die Staatengemeinschaft sollte stattdessen stärker auf bedingt kooperative Maßnahmen setzen, die auf Gegenseitigkeit abzielen. Das auch im Völkervertragsrecht geläufige Prinzip ‚Leistung gegen Gegenleistung‘ könnte daher stärker angewendet werden. Wenn beispielsweise Staaten in einer Art ‚Klimaklub‘ Steuern für CO₂-Emissionen erheben und gleichzeitig Importe aus Staaten ohne CO₂-Bepreisung zusätzlich besteuern, gibt es für alle einen Anreiz, CO₂-Emissionen zu verringern“, so Sturm.
Wer leistet zu wenig?
In einer Sache sind sich die Staaten, die in den Klimaschutz investieren, einig: Die Beiträge sollen fair verteilt werden. Doch was das heißt, liegt im Auge des Betrachters. Ein Beispiel: Staaten wie China oder Indien empfinden es als fair, wenn die „historische Schuld“ eine Rolle spielt. Nach dieser Argumentation haben die Industriestaaten ihren Wohlstand über hundert Jahre lang auf Kosten des Klimas erwirtschaftet. Ärmere Staaten hingegen haben lange kaum CO₂-Emissionen verursacht und möchten ihr Wirtschaftswachstum nun nicht durch hohe Klimaschutzzusagen dämpfen. Industriestaaten hingegen argumentieren, dass die klimaschädlichen Auswirkungen hoher Treibhausgasemissionen in der Vergangenheit nicht bekannt waren. Weit zurückliegende Emissionen genau zu messen und einzelnen Staaten zuzuordnen, sei zudem kaum möglich.
Es ist sehr schwierig zu beziffern, wer fairerweise wie viel zum Klimaschutz beitragen soll. Doch wenn die „Lastenverteilungsregeln“ klarer wären, könnten die Staaten die Anstrengungen der anderen besser einschätzen. „Das Pariser Abkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag und als solcher bindend für die Vertragsparteien. Allerdings ist der Wortlaut der Lastenverteilungsregeln so vage, dass die juristische Auslegung keine hinreichende Klarheit über den Umfang der nationalen Klimaschutzbeiträge schafft, sondern vielmehr den Vertragsstaaten die Aufgabe überträgt, das Klimaschutzziel in ‚gemeinsamer, aber unterschiedlicher Verantwortung‘ zu erreichen“, erklärt Cornelia Manger-Nestler, Professorin für Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht. Sie hat gemeinsam mit der Völkerrechtlerin Dr. Ulrike Will an der HTWK Leipzig das Vertragswerk analysiert. „Die erwartete Nichteinhaltung des Zwei-Grad-Ziels kann rechtlich nicht auf einzelne Staaten bezogen werden. Vielmehr trägt die Staatengemeinschaft als Ganzes die Verantwortung dafür, dass die Ambitionen beim Klimaschutz derzeit noch nicht hinreichend sind“, so das Urteil der beiden Rechtswissenschaftlerinnen.
Ulrike Will führt weiter aus: „Die offenen Lastenverteilungskriterien und die starke Betonung der freiwilligen nationalen Beiträge im Pariser Abkommen werfen die Frage auf, wie die einzelnen Staaten das Regelwerk für sich interpretieren. Denn wenn viele Staaten einer ähnlichen Rechtsauslegung folgen, dann beeinflusst diese sogenannte ‚nachfolgende Übung‘ die Rechtsnorm selbst.“ Die Völkerrechtlerin hat 193 nationale Beiträge untersucht. Dabei fand sie heraus: Konsens herrscht darüber, dass die Staaten, die absolut betrachtet mehr Treibhausgase ausstoßen, auch mehr in den Klimaschutz investieren müssen. Außerdem legen die Staaten Wert auf eine faire Verteilung der Klimaschutzbeiträge – und am häufigsten wird unter „fair“ verstanden, dass die Emissionen pro Kopf berücksichtigt werden. Hier enden allerdings bisher die Gemeinsamkeiten. Kein Wunder, denn die nationalen Beiträge unterscheiden sich von Staat zu Staat in Detailierungsgrad und Umfang erheblich.
„Um klarere Kriterien für die Lastenverteilungsregeln zu erlangen, müssten die nationalen Beiträge einheitlicher werden. Deshalb habe ich eine offene Tabelle für die Lastenverteilung entwickelt, die die Staaten den NDCs beilegen könnten“, so Will. Die Vertragsstaatenkonferenz hat 2021 in Glasgow Berichtstabellen für andere Themenbereiche beschlossen. Für die Lastenverteilung gibt es ein solches Format bisher noch nicht. Will: „Natürlich kann man die Staaten zu nichts zwingen. Aber wenn sie sich überhaupt zu bestimmten Punkten positionieren – also beispielsweise dazu, welche Kriterien für die Lastenverteilung ihnen am wichtigsten sind – dann schafft das mehr Transparenz über die Maßstäbe, wer wie viel zum Klimaschutz beitragen soll.“
Die Zeit zu handeln wird immer knapper. Schon in wenigen Jahrzehnten könnte die Erde so warm werden, dass ein unumkehrbarer Erwärmungskreislauf in Gang kommt. Doch nur auf völkerrechtliche Diplomatie als Wunderwaffe gegen den Klimawandel zu setzen, findet Will naiv. „Die Erwartungen sind zu hoch“, so ihre Einschätzung. „Wenn es allerdings gelingt, einige Mechanismen im Pariser Abkommen zu optimieren – durch mehr Transparenz in den freiwilligen nationalen Beiträgen der einzelnen Staaten, das Vermeiden von Fehlanreizen und zusätzliche preisbasierte Anreize – dann kann das Abkommen mittelfristig zu größeren internationalen Klimaschutzanstrengungen führen.“
Die Klimaziele der EU
Alle 27 Mitgliedsstaaten der EU haben ein gemeinsames Klimaschutzziel im Pariser Abkommen vereinbart. Sie wollen ihre Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 Prozent gegenüber 1990 reduzieren und bis 2050 klimaneutral werden. Als Instrumente nutzt die EU einen Emissionshandel, nunmehr mit stärkerer Berücksichtigung des Verkehrssektors, und eine Lastenteilungsverordnung, die den einzelnen EU-Mitgliedern konkrete Ziele für Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und kleine Unternehmen vorgibt. Vereinbart wurde zudem der „European Green Deal“, ein durch Finanzmittel und ein EU-Klimaschutzgesetz unterfüttertes Konzept, das eine Brücke zwischen dem Pariser Abkommen und den nationalen Gesetzen der EU-Mitgliedsstaaten schlägt.
Die Klimaziele Deutschlands
Deutschland will bis 2030 seine Treibhausgasemissionen um 65 Prozent gegenüber 1990 reduzieren und bereits bis 2045 klimaneutral werden. Bis 2038 sollen die Kohlekraftwerke vom Netz gehen. Mit dem Sofortprogramm Klimaschutz 2022 sollen acht Milliarden Euro in eine Industrie ohne Kohle, in grünen Wasserstoff und grünen Stahl, in energetische Gebäudesanierung und klimafreundlichen Verkehr fließen. Über die Hälfte der Mittel sind für Fördermaßnahmen für klimafreundliche Gebäude vorgesehen.
Vitae
Prof. Dr. Bodo Sturm (*1972) ist seit 2009 Professor für Volkswirtschaftslehre und Quantitative Methoden an der HTWK Leipzig und zugleich assoziiertes Mitglied des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim. Er nutzt experimentelle Wirtschaftsforschung, um Anreizprobleme der internationalen Umweltpolitik zu erforschen.
Prof. Dr. Cornelia Manger-Nestler (*1976) ist seit 2009 Professorin für Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht an der HTWK Leipzig. Sie erforscht Rechtsfragen, die sich aus dem Zusammenspiel von nationalem, europäischem und internationalem Wirtschaftsrecht ergeben. Ihr besonderes Interesse gilt einem besseren Verständnis der Reichweite von europa- und völkerrechtlichen Regeln an der Schnittstelle zwischen transnationalen Wirtschafts- und Finanzräumen.
Dr. Ulrike Will (*1987) war von 2018 bis 2022 wissenschaftliche Mitarbeiterin an der HTWK Leipzig. Sie promovierte über Border Adjustments für das europäische Emissionshandelssystem und deren Vereinbarkeit mit dem Welthandelsrecht und studierte Staats-, Politik- und Rechtswissenschaften. Ihre Forschungsschwerpunkte sind das internationale Klimaschutzrecht und das Welthandelsrecht.
Ausgewählte Publikationen
Gallier, C.; Sturm, B. (2021): The Ratchet Effect in Social Dilemmas, Journal of Economic Behavior and Organization 186: 251–268, doi.org/10.1016/j.jebo.2021.03.022
Will, U.; Manger-Nestler, C. (2021): Fairness, Equity and Justice in the Paris Agreement: Terms and Operationalization of Differentiation, Leiden Journal of International Law 34(2): 397–420, doi.org/10.1017/S0922156521000078
Will, U. (2022): Differentiation in the NDCs to the Paris Agreement – A Legal and Empirical Analysis, Carbon & Climate Law Review 16(1): 56–72, https://doi.org/10.21552/cclr/2022/1/8
Autorin: Dr. Rebecca Schweier